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Sentenze
 
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CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V - sentenza 11 dicembre 2013 n. 5931 - Pres. Pajno, Est. Schilardi - Comune di San Giovanni Incarico (Avv.ti Formica, Firmiani e Montanelli) c. De Angelis e Petrucci (Avv. Mollo) - (conferma T.A.R. Lazio, Sez. Staccata Latina, Sez. I, sentenza n. 171 del 2013).

Atto amministrativo - Diritto di accesso - Dei Consiglieri comunali - Ex art. 43, comma 2, D.lgs. n. 267 del 2000 - Nei confronti di alcune deliberazioni della Giunta comunale - Diniego - Riferimento alla necessità di tutelare la riservatezza di terzi - Illegittimità.

E’ illegittimo il diniego espresso da un Comune in ordine ad una istanza ostensiva avanzata da alcuni Consiglieri comunali avente ad oggetto la richiesta di copia di alcune deliberazioni della Giunta municipale, che sia motivato con riferimento alla esigenza di assicurare la riservatezza dei dati contenuti in tali deliberazioni e il diritto alla privacy dei terzi. Infatti, in sede di esercizio del diritto di accesso di cui dispongono i Consiglieri comunali e provinciali, tale esigenza è salvaguardata dall’art. 43, comma 2, del D.lgs. 18 agosto 2000 n. 267, laddove viene previsto che i Consiglieri stessi sono tenuti al segreto nel caso accedano ad atti che incidono sulla sfera giuridica e soggettiva di terzi; il diritto del Consigliere comunale o provinciale ad avere dall’Ente tutte le informazioni che siano utili all’espletamento del mandato non incontra, conseguentemente, alcuna limitazione derivante dalla loro natura riservata, in quanto il Consigliere è vincolato all’osservanza del segreto.

Si veda anche:

CORTE DI CASSAZIONE SEZ. VI PENALE, sentenza 20-9-2009, (sulla configurabilità o meno del reato di rivelazione di segreto di ufficio di cui all'art. 326 c.p., nel caso di Consigliere comunale che ha avuto la disponibilità di alcuni atti in ragione del diritto di accesso a lui riconosciuto ex art. 54 D.Lgs. n. 267 del 2000 e che li abbia rivelati ad un giornalista).

CONSIGLIO DI STATO SEZ. V, sentenza 17-9-2010, m (sui limiti entro i quali è ammissibile l’esercizio del diritto di accesso previsto in favore dei consiglieri comunali e provinciali per l’esercizio del loro mandato, sulla necessità o meno che le relative istanze siano motivate e sulla possibilità o meno di negare l’accesso nel caso di atti riservati).

CONSIGLIO DI STATO SEZ. V, sentenza 20-10-2005, (sulla funzione del diritto di accesso previsto per i consiglieri comunali e provinciali, sull’assenza di limitazioni in materia, sulla non necessità di motivazione dell'istanza, sull’impossibilità di opporre il segreto e sulla possibilità di ottenere informazioni concernenti un periodo antecedente al mandato).

CONSIGLIO DI STATO SEZ. V, sentenza 4-5-2004, (sul diritto dei consiglieri comunali di accedere agli atti dell’amministrazione senza indicare i motivi dell’accesso, sull’inopponibilità agli stessi di ragioni riguardanti la tutela della riservatezza ed in particolare sul diritto di accedere ai pareri legali).

CONSIGLIO DI STATO SEZ. V, sentenza 2-4-2001 (i pareri resi da legali, anche esterni, dell'Amm.ne per procedure contenziose o pre-contenziose sono coperti da segreto e non sono accessibili neanche da parte dei consiglieri comunali).


 

N. 05931/2013REG.PROV.COLL.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2786 del 2013, proposto dal Comune di San Giovanni Incarico in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avv. Manlio Formica, Angelo Firmiani e Francesco Montanelli, con domicilio eletto presso Riccardo Salvioni in Roma, via Martiri della Resistenza n. 313;

contro

Pasquale De Angelis e Gino Petrucci, rappresentati e difesi dall'avv. Ruggero Mollo, con domicilio eletto presso Lorenzo Sciubba in Roma, via Giulio Cesare n. 21;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LAZIO - SEZ. STACCATA dI LATINA: SEZIONE I n. 00171/2013, resa tra le parti, concernente diniego di accesso agli atti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Pasquale De Angelis e di Gino Petrucci;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 30 luglio 2013 il Consigliere Carlo Schilardi e uditi per le parti gli avvocati F. Vannicelli su delega di F. Montanelli e R. Mollo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso proposto innanzi al T.A.R. per il Lazio i sig.ri Pasquale De Angelis e Gino Petrucci, consiglieri comunali del Comune di San Giovanni Incarico, agivano per l’accesso a documenti e informazioni ritenuti utili all’espletamento del proprio mandato.

In particolare i ricorrenti impugnavano: le determinazioni prot. nn 3086 del 27 luglio 2012 e 3601 del 15 settembre 2012 di diniego di accesso in ordine all’istanza del 22 giugno 2012 presentata dal consigliere comunale Pasquale De Angelis; la determinazione prot. n. 3603 del 15 settembre 2012 di diniego di accesso in ordine all’istanza del 7 luglio 2012 presentata dal consigliere comunale Gino Petrucci; le determinazioni prot. nn. 3602 del 15 settembre 2012 e 3235 del 7 agosto 2012 di diniego di accesso in ordine all’istanza del 7 luglio 2012 presentata dal consigliere comunale Pasquale De Angelis; le determinazioni prot. nn. 3346 del 18 agosto 2012 e 3652 del 20 settembre 2012 di diniego di accesso in ordine all’istanza del 20 luglio 2012 presentata da entrambi i consiglieri; la determinazione prot. n. 3651 del 20 settembre 2012 di diniego di accesso in ordine all’istanza del 17 agosto 2012, presentata da entrambi i consiglieri; il regolamento comunale sull’accesso ai documenti amministrativi nella parte in cui prevede un termine per la conclusione del procedimento superiore a quello previsto dall’art. 25 della legge 241/1990 e nella parte in cui è contrario all’art. 43 del D.lgs. n. 267/2000.

I ricorrenti chiedevano, altresì, il risarcimento dei danni ai sensi dell’art. 2043 del cod. civ., in relazione all’art. 2 bis della legge 241/1990 in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento.

Il giudice di primo grado, dopo aver dichiarato l’improcedibilità della domanda risarcitoria per rinuncia dei ricorrenti, richiamando l’art. 43 del T.U.E.L. ha accolto il ricorso annullando le note di diniego all’accesso agli atti prot. nn. 3601, 3602, 3603 e 3652 del 15/20 settembre 2012 e condannato il Comune all’esibizione dei documenti richiesti.

Avverso la sentenza di primo grado ha proposto appello il Comune di San Giovanni Incarico con richiesta di sospensione cautelare degli effetti della sentenza lamentando, con quattro motivi di censura, violazione e falsa applicazione degli artt. 22 e seguenti della legge n. 241/1990, degli artt. 43 e 78 del D.lgs. n. 267/2000 e dell’art. 97 della Costituzione.

Il Comune evidenzia che il carattere indeterminato e omnicomprensivo dell'oggetto delle richieste di accesso inoltrate in data 22.6.2012, 7.7.2012 e 20.7.2012, spalmato su vasti lassi temporali, intaccherebbe il principio di buon andamento dell'azione amministrativa, in violazione del regolamento comunale per il diritto di accesso agli atti amministrativi.

L’appellante deduce che le istanze del 22.6.2012 e del 7.7.2012 si pongono in contrasto con l'art. 5, comma 8, del regolamento comunale per il diritto di accesso agli atti amministrativi, secondo il quale non possono essere accolte le richieste di accesso generiche, riferite ad un numero multiplo e/o indeterminato di atti.

Si sono costituiti in giudizio i signori De Angelis Pasquale e Petrucci Gino per chiedere il rigetto dell'appello proposto dal Comune di San Giovanni Incarico, perché inammissibile e, comunque, infondato in fatto e diritto.

La causa è stata assunta in decisione all’udienza pubblica del 30 luglio 2013.

L’appello è infondato e va respinto.

Nell’atto di appello il Comune lamenta la violazione e falsa applicazione degli artt. 22 e seguenti della legge n. 241/1990 e dell’art. 43 del D.lgs. n. 267/2000 e la violazione dei doveri sanciti dall'art. 78 del T.U.E.L., asserendo che le numerose istanze di accesso (non tutte oggetto di giudizio), avanzate dai consiglieri comunali De Angelis e Petrucci, rivelano un animus aemulandi che si pone in palese contrasto con il pubblico interesse.

Alcune richieste sarebbero, inoltre, in contrasto con le delibere del Garante della Privacy del 20.5.1998 e del 9/10.6.1998, atteso che le istanze di accesso presentate in data 22.6.2012, 7.7.2012 e 20.7.2012 si porrebbero in violazione del diritto alla riservatezza dei soggetti titolari dei dati contenuti nei documenti richiesti.

Va preliminarmente respinta l’eccezione avanzata dagli appellati, che asseriscono che l'atto di appello del Comune di San Giovanni Incarico, non costituito nel giudizio di primo grado, sarebbe inammissibile per violazione dell'art.101 c.p.a..

La reiezione dell’eccezione trova evidente fondamento nella circostanza che l’atto di appello non introduce nuovi elementi di approfondimento ma, come risulta dai motivi di gravame enunciati, contiene specifiche censure contro i capi della sentenza impugnata.

Nel merito, come correttamente ritenuto dal T.A.R., deve invece ribadirsi, che da parte dei consiglieri vi è stato un corretto uso del diritto di accesso ex art. 43 T.U.E.L. e che non è ravvisabile alcuna violazione degli artt. 78 del D.lgs. 267/2000 e dell’art. 97 della Costituzione, né, nella fattispecie risulta essere stato applicato un regolamento comunale diverso da quello considerato dal T.A.R..

Al riguardo occorre premettere che l’interesse del consigliere comunale ad ottenere determinate informazioni o copia di specifici atti detenuti dall’amministrazione civica, non si presta ad alcun scrutinio di merito da parte degli uffici interpellati in quanto, sul piano oggettivo, esso ha la medesima latitudine dei compiti di indirizzo e controllo riservati al consiglio comunale (al cui svolgimento è funzionale).

Anche il diritto all’informazione del consigliere comunale è, tuttavia, soggetto al rispetto di alcune forme e modalità.

In effetti, oltre alla necessità che l’interessato alleghi la sua qualità, permane l’esigenza che le istanze siano comunque formulate in maniera specifica e dettagliata, recando l’esatta indicazione degli estremi identificativi degli atti e dei documenti o, qualora siano ignoti tali estremi, almeno degli elementi che consentano l’individuazione dell’oggetto dell’accesso (tra le molte Cons. Stato, sez. V, 13.11.2002, n. 6293).

Tali cautele derivano dall’esigenza che il consigliere comunale non abusi, infatti del diritto all’informazione riconosciutogli dall’ordinamento, piegandone le alte finalità a scopi meramente emulativi od aggravando eccessivamente, con richieste non contenute entro immanenti limiti della proporzionalità e della ragionevolezza, la corretta funzionalità amministrativa dell’ente civico.

Tanto è evidenziato dall’art. 24, terzo comma della legge n. 241 del 1990, come sostituito dall’art. 16 della legge 11 febbraio 2005 n. 15, norma fondamentale per definire i termini del diritto generale di accesso agli atti della pubblica amministrazione.

Tra l’accesso ai documenti dei soggetti interessati, di cui agli art. 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990 n. 241, e quello del consigliere comunale, di cui all’art. 43 D.lgs. 18 agosto 2000 n. 267, sussiste un evidente rapporto, poiché il primo è un istituto che consente ai singoli soggetti di conoscere atti e documenti, al fine di poter predisporre la tutela delle proprie posizioni soggettive eventualmente lese, mentre il secondo è un istituto giuridico rivolto a consentire al consigliere comunale di poter esercitare il proprio mandato, verificando e controllando il comportamento degli organi istituzionali e decisionali del comune.

Pertanto, al consigliere comunale non può essere opposto un diniego che non sia motivato puntualmente e adeguatamente.

Nel particolare, con riguardo alle istanze di accesso del consigliere comunale De Angelis del 22.6.2012, dei consiglieri comunali De Angeli e Petrucci, entrambe del 7.7.2012, non è controvertibile che esse, come correttamente ritenuto dal T.A.R., abbiano i caratteri della ragionevolezza, siano funzionali all’esercizio del mandato ed indichino specificamente gli atti richiesti.

Nel primo caso si tratta, infatti, di una richiesta rivolta ad ottenere notizie in ordine al personale assunto dal Comune in un ben determinato lasso di tempo e ad ottenere informazioni circa gli automezzi e mezzi in dotazione al Comune; nel secondo caso, invece, si tratta di due richieste, entrambe di rilascio di copia delle determinazioni del solo ufficio affari generali, rispettivamente per il periodo dall’1 al 31 marzo 2012 la prima e dall’1 al 30 aprile 2012 la seconda. Di esse non è stata concessa copia, né, alternativamente, è stata proposta ai richiedenti, come essi affermano senza che ciò sia smentito dal Comune, la possibilità di prendere visione degli atti, per circoscrivere eventualmente le richieste "a quelle che più interessavano per l’esercizio del mandato".

Un’ulteriore richiesta del 20 luglio 2012 riguarda, invece, l’accesso a due delibere di giunta (le n. 133/12 e 77/12), denegato solo perché riguarderebbero dati personali, asseritamente non divulgabili.

Per giustificare il diniego all’accesso, il Comune appellante sostiene che le istanze del 22 giugno 2012 e del 7 luglio 2012 contrastavano, per la loro genericità, con il regolamento comunale per il diritto di accesso agli atti amministrativi, emanato ai sensi dell’articolo 43 comma due del D.lgs numero 267/2000.

Detto regolamento, approvato dal consiglio comunale nell’agosto 2012 a cavallo delle suddette richieste e contestato nell’applicabilità dagli appellati, che ritenevano ancora vigente, all’epoca, il pregresso regolamento più permissivo, diversamente da quanto assunto dal Comune, quand’anche fosse stato applicabile, non avrebbe pregiudicato, tuttavia, il diritto dei consiglieri del Comune di San Giovanni Incarico, di accedere ad atti amministrativi utili per l’esercizio del mandato.

Il regolamento in parola, all’articolo cinque punto otto, si limita a stabilire, infatti, che "…… Non possono essere accolte richieste di accesso…… generiche, riferite ad un numero multiplo o indeterminato di atti, non contenuta entro i limiti della proporzionalità e della ragionevolezza per il numero degli atti richiesti……". La norma regolamentare dà, poi, indicazioni circa le modalità con cui la richiesta di accesso deve essere formulata, escludendo la possibilità di formulare richieste generiche "generiche, multiple o indeterminate".

Nel caso di specie non risulta sussistere, pertanto, impedimento alcuno acchè le richieste di accesso in questione fossero all’epoca esaudite o che, comunque, alternativamente fosse offerta la possibilità ai richiedenti di visionare gli atti,per pervenire ad una loro eventuale selezione.

Giova soggiungere, peraltro, che un regolamento sull’accesso, immotivamente impeditivo del diritto dei consiglieri di ottenere dall’amministrazione gli atti e le informazioni utili all’esercizio del mandato elettivo ricoperto, contrasterebbe con le leggi statali poste a salvaguardia del diritto di accesso agli atti, riconosciuto ai consiglieri comunali per le finalità suddette e ai cittadini in genere a tutela dei propri interessi, con i soli limiti previsti dalla legge stessa a tutela della privacy e dei diritti dei terzi.

Quanto alla esigenza di assicurare la riservatezza degli atti oggetto di accesso e il diritto alla privacy dei terzi, in sede di esercizio del diritto di accesso di cui dispongono i consiglieri comunali e provinciali, si osserva che tale necessità è salvaguardata dall’art. 43, comma 2 del D.lgs. 18 agosto 2000 n. 267, laddove viene previsto che i consiglieri stessi sono tenuti al segreto nel caso accedano ad atti che incidono sulla sfera giuridica e soggettiva di terzi ( così Consiglio di Stato, sez. V, 4 maggio 2004, n. 2716).

Il diritto del consigliere comunale o provinciale ad avere dall’ente tutte le informazioni che siano utili all’espletamento del mandato non incontra, conseguentemente, alcuna limitazione derivante dalla loro natura riservata, in quanto il consigliere è vincolato all’osservanza del segreto.

Sulla base di tali considerazioni non può ugualmente essere denegato l’accesso anche alle delibere della giunta comunale richiesto con istanza del 20.7.2012, sull’assunto che riguardano dati personali di terzi.

Non sussiste, infatti, alcuna ragione logica perché possa essere loro inibito l’accesso ad atti riguardanti i dati desiderati.

Conclusivamente l’appello è infondato e va respinto.

Atteso il carattere interpretativo della questione oggetto del contendere, sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del presente grado di giudizio compensate tra le parti .

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 luglio 2013 con l'intervento dei magistrati:

Alessandro Pajno, Presidente

Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Consigliere

Antonio Bianchi, Consigliere

Nicola Gaviano, Consigliere

Carlo Schilardi, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA il 11/12/2013.

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