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Sentenze
 
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FRANCO BOTTEON

La difficile strada della "semplificazione" tra distrazioni della giurisprudenza
(Cons. Stato, Sez. IV, 30 luglio 2012)  e grandi complicazioni del legislatore (conversione d.l. 83/12 "crescita"
 contenente modifiche alla disciplina dello sportello unico dell’edilizia e del permesso di costruire)

Da qualche tempo, si riscontrano interventi di giurisprudenza e legislazione che andando in direzioni opposte si misurano nella ricostruzione e nella individuazione della disciplina applicabile di istituti importanti della prassi amministrativa.

Questo è stato il caso della scia, in relazione alla quale, da un lato, l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con sentenza del luglio 2011 (n. 15/11), ha formulato un chiaro sistema di tutela (seppure basato su una tesi opinabile quale quella del provvedimento implicito di rigetto dell'intervento repressivo), ricusando lo strumento del silenzio inadempimento, dall'altro, il legislatore, con l'art. 6, comma 1, lettera c), del D.L. 13 agosto 2011, n. 138 e quindi pochissimo tempo dopo e in consapevole risposta alla pronuncia giurisprudenziale, ha invece statuito l'applicazione di tale mezzo (azione contro il silenzio inadempimento ex art. 31, commi 1, 2 e 3, d.lgs. 104/10) al terzo leso da una scia presentata e consolidata a favore di un controinteressato.

E' ora il caso (sicuramente casuale e non voluto dai due poteri) dello sportello unico edilizio (inutile sottolineare ancora una volta la contraddittorietà di uno sportello che è unico solo a certi effetti e non agli effetti, com’è noto, delle attività produttive, per le quali è previsto l’apposito sportello unico del dpr. 160/10).

Da un lato, con sentenza della IV Sezione del Consiglio di Stato del 30 luglio 2012, n. 4312 (in questa rivista, n. 7/8), la giurisprudenza ha chiaramente (e, a nostro modestissimo parere, erroneamente) contenuto in modo poderoso la portata dell'istituto, pervenendo all’affermazione per la quale lo sportello unico, secondo il testo di legge attualmente vigente, non "fagocita" anche procedimenti autonomi esterni a quelli edilizi e in particolare quello paesaggistico; dall'altro lato, il 3.8.2012 il Senato ha definitivamente approvato la legge di conversione del d.l. 83/12 cd. Crescita (V. Atto Senato n. 3426) .

Il testo di legge ha in particolare modificato l'art. 5 dpr 380/01, relativo per l'appunto allo sportello unico edilizio (oltre all’art. 20 del dpr. 380/01, sul permesso di costruire, passando attraverso un ritocco all’art. 6 del medesimo dpr., come meglio si vedrà sotto), e ha all’opposto riconfermato quanto già si desumeva dal testo preesistente in direzione opposta rispetto a quella avallata dalla menzionata pronuncia del supremo Collegio amministrativo, e cioè che nello sportello unico edilizio confluiscono tutti i procedimenti finalizzati a consentire la realizzazione di un nuovo manufatto (e, ad avviso dello scrivente, anche il mantenimento di manufatti abusivi), con la conseguenza che è compito (e quindi obbligo procedimentale) del comune e in particolare dell'ufficio dello sportello unico edilizio acquisire i consensi anche architettonici e paesaggistici mediante la formula procedimentale della conferenza di servizi.

Sennonché, la sentenza appare basata su una omissiva lettura del testo vigente dell’art. 5, e la soluzione complessivamente fornita dal legislatore (in particolare attraverso la modifica degli artt. 5 e 20 del dpr. 380/01) risulta assolutamente perniciosa sotto il profilo della semplificazione.

La sentenza del Consiglio di Stato del 30.7.2012, n. 4312

Va premesso che l’esame della sentenza non appare del tutto superfluo posto che il legislatore della conversione in legge del dl. 83/12 dà sei mesi di tempo dall’entrata in vigore della legge di conversione e quindi, ai sensi dell’art. 15, comma 5, l. 400/88, dal quindicesimo giorno successivo alla pubblicazione della legge di conversione (ad oggi non ancora avvenuta). L’enunciato della pronuncia può avere dunque ancora un portato pratico nel periodo transitorio di non applicazione della nuova normativa.

Peraltro, tale enunciato non appare condivisibile alla luce della normativa vigente attualmente.

Afferma il Consiglio di Stato: "… il richiamato art. 5 del d.P.R. nr. 380 del 2001, nell’assegnare allo Sportello unico per l’edilizia l’acquisizione di tutti gli "atti di assenso, comunque denominati, necessari ai fini della realizzazione dell’intervento edilizio", si riferisce certamente a tutti i pareri e nulla osta endoprocedimentali intesi al rilascio del permesso di costruire, ma non può estendersi anche a un’autorizzazione diversa ed esterna rispetto a tale procedimento, quale è l’autorizzazione paesaggistica eventualmente richiesta per l’esecuzione dell’intervento".

L’assunto contrasta testualmente con il dettato del comma 4 dell’art. 3, dpr 380/01, che dispone:

"L'ufficio cura altresì, gli incombenti necessari ai fini dell'acquisizione, anche mediante conferenza di servizi ai sensi degli articoli 14, 14-bis, 14-ter, 14-quater della legge 7 agosto 1990, n. 241, degli atti di assenso, comunque denominati, necessari ai fini della realizzazione dell'intervento edilizio. Nel novero di detti assensi rientrano, in particolare:

e) gli atti di assenso, comunque denominati, previsti per gli interventi edilizi su immobili vincolati ai sensi degli articoli 21, 23, 24, e 151 del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, fermo restando che, in caso di dissenso manifestato dall'amministrazione preposta alla tutela dei beni culturali, si procede ai sensi dell'articolo 25 del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490…".

Non sembra che vi siano margini di dubbio: è lo sportello unico a dover acquisire l’assenso (o meno) di tutte le autorità competenti (soprintendenza, regione, autorità delegata) in materia di tutela di beni culturali e paesaggistici. Non può quindi il comune rigettare l’istanza di permesso di costruire (o, come vedremo, di accertamento di conformità) per il solo motivo (e questo è stato l’unico motivo del rigetto impugnato nel caso in discussione) della mancata previa acquisizione, al fascicolo "edilizio", dell’assenso dell’autorità paesaggistica (o di tutela dei beni culturali).

Il riferimento agli atti endoprocedimentali contenuto nella sentenza ("… si riferisce certamente a tutti i pareri e nulla osta endoprocedimentali") appare peraltro non semplicemente errato ma anche incomprensibile a fronte dell’elencazione degli atti di assenso operata dall’art. 5, nel quale si fa riferimento, a titolo esemplificativo e non esaustivo, solo ad atti esterni a quelli di competenza del comune: "Nel novero di detti assensi rientrano, in particolare:

a) le autorizzazioni e certificazioni del competente ufficio tecnico della regione, per le costruzioni in zone sismiche di cui agli articoli 61, 94 e 62;

b) l'assenso dell'amministrazione militare per le costruzioni nelle zone di salvaguardia contigue ad opere di difesa dello Stato o a stabilimenti militari, di cui all’ articolo 333 del codice dell’ordinamento militare; (7)

c) l'autorizzazione del direttore della circoscrizione doganale in caso di costruzione, spostamento e modifica di edifici nelle zone di salvaguardia in prossimità della linea doganale e nel mare territoriale, ai sensi e per gli effetti dell'articolo 19 del decreto legislativo 8 novembre 1990, n. 374;

d) l'autorizzazione dell'autorità competente per le costruzioni su terreni confinanti con il demanio marittimo, ai sensi e per gli effetti dell'articolo 55 del codice della navigazione;

e) gli atti di assenso, comunque denominati, previsti per gli interventi edilizi su immobili vincolati ai sensi degli articoli 21, 23, 24, e 151 del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, fermo restando che, in caso di dissenso manifestato dall'amministrazione preposta alla tutela dei beni culturali, si procede ai sensi dell'articolo 25 del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490;

f) il parere vincolante della Commissione per la salvaguardia di Venezia, ai sensi e per gli effetti dell'articolo 6 della legge 16 aprile 1973, n. 171, e successive modificazioni, salvi i casi in cui vi sia stato l'adeguamento al piano comprensoriale previsto dall'articolo 5 della stessa legge, per l'attività edilizia nella laguna veneta, nonché nel territorio dei centri storici di Chioggia e di Sottomarina e nelle isole di Pellestrina, Lido e Sant'Erasmo;

g) il parere dell'autorità competente in tema di assetti e vincoli idrogeologici;

h) gli assensi in materia di servitù viarie, ferroviarie, portuali ed aeroportuali;

i) il nulla-osta dell'autorità competente ai sensi dell'articolo 13 della legge 6 dicembre 1991, n. 394, in tema di aree naturali protette".

Si tratta all’evidenza, con la sola eccezione, eventuale e parziale (servitù viaria) della lett. h), di atti esterni al comune.

D’altro canto, nella sentenza in esame non ci si "confronta" in alcun modo con tale elencazione e con la prescrizione che la contiene, per la quale, come detto, è l’ufficio a curare gli adempimenti necessari per l’acquisizione di tali assensi (v. comma 4 dell’art. 5). Non vi sono dunque elementi per ritenere che il Consiglio di Stato abbia ritenuto la norma inapplicabile (nonostante il tenore clamorosamente inequivoco) al procedimento paesaggistico.

E’ da notare che il Consiglio di Stato, curiosamente, ha espressamente dichiarato di non dover affrontare il tema se l’obbligo dell’acquisizione dell’assenso dell’autorità paesaggistica riguardi solo il permesso di costruire (citato dall’art. 5) o anche la sanatoria edilizia (o accertamento di conformità ex art. 36 dpr. 380/01), questione che si presenta semmai di una certa delicatezza e che si poneva nel caso concreto dal momento che era impugnato un diniego di permesso in sanatoria. Il supremo Collegio ha ritenuto decisiva l’affermazione per la quale, se mai il comune aveva un qualche obbligo di iniziativa, questo doveva fermarsi all’interno del comune stesso (sic) e quindi mai, né per il permesso di costruire originario né per quello in sanatoria sussisteva un obbligo di acquisizione dell’assenso paesaggistico, pacificamente esterno.

Al riguardo, si ritiene di poter affermare che l’obbligo di acquisizione non può riguardare solo il procedimento per il "normale" permesso di costruire ma anche quello relativo all’accertamento di conformità. L’obbligo non sussiste solo per la s.c.i.a. e per la denuncia non sostituibile con la s.c.i.a. (v. art. 22, comma 3, dpr 380/01 e art. 19, l. 241/90, come interpretato dall’art. 5, comma 2, lett. c), dl. 70/11), posto che per tali istituti il legislatore ha chiaramente fatto la scelta di gravare il privato "segnalante" di corredare il proprio atto (segnalazione o denuncia) di tutta la documentazione necessaria (v. art. 19, comma 1, l. 241/90) e ciò vale anche per il caso di s.c.i.a. relativa ad immobili oggetto di vincolo paesaggistico, ai quali la s.c.i.a. è sì applicabile (v. art. 5, comma 2, lett. c, dl. 70/11) ma senza sostituzione degli assensi paesaggistico-culturali e quindi con obbligo del privato di farli pervenire alla p.a., salvo il potere (e non più l’obbligo) di iniziativa di quest’ultima.

Per la sanatoria non vi è motivo di ritenere che non si applichi lo stesso procedimento del combinato disposto dell’art. 5 e 20, salve le valutazioni aggiuntive richieste dall’art. 36 (doppia conformità).

Si può peraltro con l’occasione notare che, come sottolineato dalla sentenza (Cons. St. 28 dicembre 2011, nr. 6878) menzionata nella decisione qui in esame, nella norma sull’accertamento di conformità non è contemplato alcun raccordo tra procedimento edilizio e procedimento paesaggistico, come invece avviene nell’art. 32, comma 1, l. 47/83, che dispone l’acquisizione del parere obbligatorio paesaggistico per gli abusi ricadenti in zona di vincolo, esaurendosi in tal modo il condono dell’abuso, senza necessità di ulteriore autonomo atto paesaggistico.

Ne consegue che per l’accertamento di conformità sarà necessaria la previa acquisizione del titolo paesaggistico solo nel caso in cui l’abuso edilizio sia anche abuso paesaggistico e quindi quando l’abuso è stato commesso in zona già vincolata al momento dell’abuso stesso. Se il vincolo è sopravvenuto all’abuso edilizio, sarà da sanare solo l’abuso per l’appunto edilizio e non quello paesaggistico, essendo pacifico che un manufatto costruito prima dell’imposizione del vincolo paesaggistico non richiede una legittimazione paesaggistica a seguito dell’imposizione del vincolo medesimo.

Si ritiene, pertanto, che, diversamente da quanto sostenuto dal Consiglio di Stato, la regola da applicare allo stato per i permessi di costruire e per gli accertamenti di conformità sia quella dell’obbligo dell’acquisizione dell’assenso paesaggistico da parte del comune e che l’istanza di permesso e di sanatoria non possa essere rigettata per mancata produzione del titolo paesaggistico (necessario, in caso di sanatoria edilizia, solo nel caso di vincolo preesistente all’abuso edilizio).

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Lo sportello unico e il permesso di costruire dopo la legge di conversione del dl. 83/12.

Se la decisione sopra commentata appare non approfondita, oltreché non condivisibile nelle conclusioni, la scelta operata, stando al tenore testuale, dal legislatore in sede di conversione del dl. 83/12 appare abbastanza sconfortante per chi confidava in un effettivo, ennesimo sforzo verso la accelerazione dei tempi di decisione amministrativa e di riduzione degli oneri.

Non ci riferiamo al fatto che non si è colta l’occasione di eliminare uno solo degli assensi richiesti per i permessi di costruire, esemplificativamente indicati nel nuovo art. 5, comma 4, dpr 380/01: che si potesse eliminare il parere Usl sulla salubrità dell’intervento di progetto (quando basta un qualsiasi tecnico a stabilire la salubrità stessa vista la molteplicità di norme tecniche e l’assenza di qualsiasi peculiarità sanitaria), senza dire dell’alleggerimento degli oneri di strutture sanitarie impegnate impropriamente sul fronte edilizio, appare del tutto evidente. Evidente (a modesto avviso di chi scrive) anche la possibilità o meglio la necessità di eliminare senza traumi per il mondo reale, l'autorizzazione del direttore della circoscrizione doganale in caso di costruzione, spostamento e modifica di edifici nelle zone di salvaguardia in prossimità della linea doganale e nel mare territoriale", come pure il parere dei VVFF, del Genio Civile, ecc.: si tratta di pareri che applicano automaticamente norme di legge e tecniche, applicabili anche da qualsiasi tecnico comunale e in alcuni casi si tratta anche di pareri del tutto inutili (gli assensi delle autorità preposte alle servitù viarie, ferroviarie, aeroportuali ecc. appaiono inutili posto che si tratta in genere di fasce di inedificabilità assoluta –v. Cons. St. IV 17 maggio 2012 n. 2842-, nelle quali o si è dentro la fascia e non si può fare niente, o si è fuori fascia e non è richiesto l’assenso).

Ci si riferisce a due norme:

1) quella del "nuovo" art. 5, comma 3, lett. g), dpr. 380/01, quale per l’appunto risultante dalla legge di conversione del dl 83/12;

2) il nuovo comma 10 dell’art. 20, dpr 380/01.

Prima dell’esame specifico della norma indicata sub 1), appare utile premettere che la riforma dello sportello unico dell’edilizia, introdotta (come capita ormai pressoché sempre, nella poco meditata sede della conversione di un decreto legge, dominata da tempi piuttosto ristretti) è già stata presentata nei primi commenti giornalistici come finalizzata a produrre il nuovo effetto per il quale non sarebbe più il cittadino a dover fornire al comune, in aggiunta alla domanda di permesso di costruire, tutti gli assensi accessori richiesti ai fini della legittimazione dell’intervento e ai fini del rilascio del permesso stesso ma sarebbe l’ufficio dello sportello unico a dover individuare tali assensi di volta in volta necessari e a doverli acquisire.

Orbene, come già segnalato sopra, un tale effetto è già prodotto dal testo vigente e del resto la riforma non contiene nemmeno sul piano testuale una formulazione diversa da quella in essere. Introduce, se proprio si vogliono rilevare novità, oltre all’affermazione di principio per la quale lo sportello unico è "l’unico punto di accesso per il privato interessato in relazione a tutte le vicende amministrative riguardanti il titolo abilitativo e l'intervento edilizio oggetto dello stesso" (v. il nuovo comma 1 bis dell’art. 5), un divieto espresso per le amministrazioni che devono rilasciare gli assensi "accessori" di interloquire direttamente con il privato e l’obbligo di tali amministrazioni di fornire alla sola amministrazione comunale i propri atti (V. comma 1 ter). Ma nessuna rivoluzione è contenuta nel testo della legge di conversione, testo che va quindi inteso come occasione che il legislatore ha voluto cogliere per rafforzare le indicazioni normative già presenti nell’ordinamento (ma non appropriatamente interpretate dagli operatori e dalla giurisprudenza).

Si pensi che si arriva a prevedere la possibilità, per le amministrazioni chiamate a partecipare alla conferenza di servizi prevista dal nuovo comma 5 bis dell’art. 20 relativo al permesso di costruire, le quali amministrazioni siano favorevoli all’intervento edilizio, di non partecipare alla conferenza: previsione del tutto inutile a fronte del disposto dell’art. 14 ter, comma 7, l. 241/90, che dichiara acquisito l’assenso delle amministrazioni che non esprimono una volontà in conferenza e del comma 1 dell’art. 14 quater, che dà rilevanza al dissenso solo se manifesto ed anche espresso con determinati requisiti contenutistici.

Passando comunque all’esame dell’innovato art. 5, comma 3, lett. g), non si può non evidenziare che la norma arriva all’incomprensibile soluzione, da un lato, di affermare che l’assenso paesaggistico-architettonico può essere acquisito in conferenza di servizi con la procedura degli artt. 14 e ss. l. 241/90, dall’altro di stabilire (almeno così si legge testualmente, salva l’interpretazione correttiva che si proporrà) che in caso di dissenso manifestato dall'autorità preposta alla tutela paesaggistico-architettonica si applica, anziché l'art. 14 quater l. 241/90 (destinato proprio alla soluzione del conflitto che emerga in conferenza di servizi), il codice dei beni culturali.

Se è semplificazione attirare l’operatore all’interno di un istituto (conferenza di servizi) e poi farlo uscire dall’istituto stesso per costringerlo a trovare una soluzione in altro corpo normativo, non capiamo cosa sia invece la complicazione.

Ma soprattutto, il richiamo al codice dei beni culturali come fonte della soluzione del conflitto è in realtà … fonte di grosse difficoltà operative e quindi pratiche, con frustrazione delle finalità di semplificazione dichiarate.

Il codice dei beni culturali, infatti, mentre per quanto riguarda la tutela architettonica ammette l’operatività delle norme sulla conferenza di servizi (anche se la rende solo facoltativa e non obbligatoria) e quindi ammette anche l'applicazione della norma sulla soluzione del conflitto derivante da dissenso dell'autorità preposta alla tutela stessa (v. art. 25, comma 2, dlgs. 42/04), per quanto riguarda invece la tutela del paesaggio non prevede invece la manifestazione del dissenso in sede di conferenza di servizi e non fornisce alcuna soluzione: si limita a stabilire che in caso di parere negativo della soprintendenza (parere obbligatorio e vincolante), reso evidentemente al di fuori della conferenza, la soprintendenza stessa comunica il preavviso di diniego (v. art. 146, comma 8, d.lgs. 42/04).

Non si comprende dunque a cosa si riferisce il nuovo comma 3, lett. g), dell'art. 5 quando stabilisce, per la materia del paesaggio, che si applica il codice dei beni culturali in caso di dissenso.

Non era più chiaro e semplice stabilire che il dissenso espresso in sede di conferenza di servizi convocata ai sensi dell'art. 14 e ss l. 241/90 si risolve con le norme degli artt. 14 e ss. L. 241/90 e quindi specificamente con l'art. 14 quater?

Tale ultima norma (art. 14 quater) prevede che, in caso di dissenso espresso in conferenza di servizi dall'autorità preposta alla tutela architettonico-paesaggistica (in genere, la soprintendenza), il conflitto è risolto con deliberazione del consiglio dei ministri da adottarsi entro 60 giorni dalla richiesta, previa intesa con la regione e gli enti locali coinvolti. In caso di mancata intesa entro i primi 30 giorni il consiglio dei ministri può comunque deliberare.

Questa la formula che avrebbe imposto di applicare un richiamo agli artt. 14 e ss. che fosse stato inserito nell'art. 5, comma 3, lett. g), dpr 380/01.

E’ ben vero che nella maggioranza dei casi tale soluzione procedimentale risulterà esorbitante rispetto alla dimensione della singola pratica e che il rimedio non risulterà particolarmente attraente, essendo difficile pensare di poter trovare sollecita risposta in un consiglio dei ministri che risolve il caso specifico rimediando agli ostacoli frapposti da lontane autorità periferiche.

Vero è che il procedimento è particolarmente celere (60 giorni) e, a quanto consta, i termini vengono rispettati. Si tratta poi di procedimento che può essere promosso a distanza (per alcune indicazioni operative si può consultare la guida predisposta dalla presidenza del consiglio dei ministri (http://governo.it/Presidenza/DICA/Norme_conferenza_servizi.html).

Vero è soprattutto che si tratta comunque di un rimedio di merito, non surrogabile da azioni in giudizio, e che è ciò che l'ordinamento mette a disposizione attualmente per risolvere il conflitto.

Di certo appare uno strumento preferibile alla pura e semplice adozione di un provvedimento negativo, che non è facilmente ribaltabile con una nuova proposta edilizia.

La procedura in parola (art. 14 quater, comma 3, l. 241/90 non risulta toccata dalla recente sentenza della Corte Costituzionale 11 luglio 2012, n. 179, che ha annullato la norma solo nella parte in cui prevede l'automatismo della possibilità per il consiglio dei ministri di decidere anche senza intesa con la regione nel caso di dissenso espresso da una regione in una materia di sua competenza, laddove il caso che ci interessa è quello, ben più frequente, del dissenso della soprintendenza monumentale o paesaggistica opposto in una materia che è di competenza esclusiva dello stato (tutela del patrimonio culturale e paesaggistico (v. art. 117, comma 2, lett. s[, Cost.: v. Corte Costituzionale 1 luglio 2010 n. 234, che afferma l'inviolabilità della disciplina paesaggistica statale anche da parte delle regioni a statuto speciale).

Per recuperare l'applicazione di tale norma (art. 14 quater) in materia paesaggistica, sembra doversi valorizzare i seguenti elementi:

La lettera g) del comma 3 dell'art. 5 parla di dissenso e quindi si riferisce esclusivamente alla posizione negativa espressa in sede di conferenza di servizi e non in sede di acquisizione diretta (lo sportello unico ha infatti due possibilità: o acquisizione diretta del parere paesaggistico, oppure la convocazione di conferenza di servizi);

il dissenso in sede di conferenza di servizi è regolato dall'art. 25 del codice, relativo per collocazione ai beni architettonici ma espressione di un principio generale del codice dei beni culturali;

l'art. 25 rinvia alla disciplina generale del procedimento amministrativo e quindi anche all'art. 14 quater;

l'art. 25 si applica dunque sia ai beni artistici, sia ai beni paesaggistici.

Tale soluzione è del resto quella accolta dal testo vigente dell'art. 5, comma 4, lett. e), dpr 380/01, corrispondente al nuovo art. 5, comma 3, lett. g) dpr 380/01.

E' chiaro peraltro che in caso di parere negativo espresso dalla soprintendenza in sede di acquisizione diretta del parere stesso da parte del comune, senza la procedura della conferenza di servizi, lo sportello unico non potrà che comunicare il rigetto della domanda di permesso di costruire previo preavviso di rigetto ex art. 10 bis l. 240/90.

§§§

La seconda norma che lascia perplessi è quella del nuovo art. 20, comma 10, dpr. 380/01.

Va premesso che il comma 8 dell'art. 20 ha previsto che il silenzio assenso, che si produce in caso di mancata comunicazione del diniego di permesso entro il termine stabilito dal medesimo art. 20 (sessanta per la proposta e trenta per il provvedimento), non opera in caso di intervento in area connotata da vincoli ambientali, paesaggistici o culturali.

In presenza di uno di tali vincoli, se i vincoli sono affidati ad uffici comunali, si applica il silenzio rifiuto se tali uffici non rispondono in termini (v. nuovo comma 9 dell'art. 20 dpr 380/01). Se invece le autorità presposte sono diverse dal comune (come avviene sicuramente per i vincoli paesaggistici e culturali: c'entra comunque il ministero), l'ufficio competente del comune (non si capisce perché non si parla dello sportello unico) convoca la conferenza di servizi.

Orbene, dice il nuovo comma 10 che in "caso di esito non favorevole, sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il silenzio-rifiuto".

La norma appare ancora una volta incomprensibile. Infatti, esito non favorevole non può che voler dire che la conferenza di servizi convocata ai sensi del comma 10, assume una determinazione finale ex art. 14 ter, comma 6 bis, l. 241/90 che è di rigetto dell'istanza di permesso di costruire. Ora, è del tutto evidente che in tal caso si forma un provvedimento negativo impugnabile e non certo un silenzio rifiuto.

Se invece la norma allude alla mancata risposta dell'autorità terza competente o alla mancata partecipazione alla seduta della conferenza di servizi, opera il meccanismo sostitutivo previsto dall'art. 14 ter, comma 7, l. 241/90, per il quale la mancata partecipazione si considera manifestazione di assenso.

In sostanza, non si riesce ad immaginare un silenzio rifiuto conseguente ad un esito non favorevole della conferenza, esito che non può che concretarsi in una manifestazione negativa, autonomamente impugnabile.

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L'ampliamento delle ipotesi di attività "libera".

Val la pena di segnalare, da ultimo, che l'art. 13 bis del dl. 83/12, come convertito in legge, introduce una nuova ipotesi di attività libera e cioè quella delle "modifiche interne di carattere edilizio sulla superficie coperta dei fabbricati adibiti ad esercizio d'impresa, ovvero le modifiche della destinazione d'uso dei locali adibiti ad esercizio d'impresa".

Si tratta all'evidenza di ipotesi finalizzata a favorire interventi edilizi da parte di imprese produttive e ciò sia per incentivare l'attività edilizia, sia per semplificare e quindi promuovere interventi di adattamento e adeguamento produttivo.

Se per le modifiche interne non sembrano porsi problemi particolari, la previsione della "liberalizzazione" del mutamento di destinazione d'uso dei locali adibiti ad esercizio d'impresa solleva la questione della possibilità di un cambio di destinazione d'uso anche verso destinazioni non produttive.

La norma non limita in nessun modo l'ambito del mutamento, sembrando ammettere anche un passaggio dal produttivo al commerciale o addirittura residenziale. L'uso della locuzione "dei locali" sembra consentire la modifica di destinazione d'uso sia di singoli locali, sia dell'insediamento nel suo complesso.

Al contempo, il riferimento ai locali sembra voler dire che i locali modificati nella destinazione d'uso sono quelli esistenti al momento del mutamento. Si tratta in sostanza di modifiche di destinazione senza opere di modifica dei locali.

La norma risponde del resto all'esigenza di favorire la riconversione di edifici produttivi che, considerata la crisi delle attività economiche, sono sempre più frequentemente inutilizzati.

L'incertezza del tenore testuale deve favorirne la più ampia applicazione.


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