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TAR TOSCANA, SEZ. III - sentenza 7 dicembre 2012 n. 1993 - Pres. Nicolosi, Est. Di Santo - Romanelli (Avv. Ruotolo) c. Comune di Fivizzano (n.c.) e Varanini ed altro (n.c.) - (accoglie).

Atto amministrativo - Diritto di accesso - Istanza di rilascio degli atti relativi al permesso di costruire - Presentata dal proprietario confinante - Diniego - Illegittimità.

E’ illegittimo il diniego espresso da un ente locale in merito ad una istanza ostensiva tendente ad ottenere il rilascio di copia degli atti inerenti un permesso di costruire, nel caso in cui l’accedente abbia fondato il proprio interesse ad accedere ai predetti atti in ragione del rapporto e/o della posizione di vicinitas intercorrente tra il terreno di propria titolarità e quello di proprietà del beneficiario dell’atto di assenso edificatorio, nonché della necessità di verificare la legittimità e conformità urbanistico-edilizia del titolo ad aedificandum; infatti, tale posizione, in quanto qualificata e differenziata e non meramente emulativa o preordinata ad un controllo generalizzato dell'azione amministrativa, basta, ai sensi dell'art. 22 della L. n. 241 del 1990 e s.m.i., a legittimare il diritto di accesso alla documentazione amministrativa richiesta.

Ha osservato la sentenza in rassegna che, circa il diritto di accesso agli atti in materia edilizia, l’individuazione della "situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso" (art. 22 della legge n. 241/1990) è operata, così come evidenziato dalla giurisprudenza amministrativa (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 2092/2010), direttamente dalla legislazione.

Invero, l’art. 31, comma 9, della legge 17.8.1942, n. 1150, già disponeva che "chiunque può prendere visione presso gli uffici comunali, della licenza edilizia e dei relativi atti di progetto e ricorrente contro il rilascio della licenza edilizia in quanto in contrasto con le disposizioni di leggi o dei regolamenti o con le prescrizioni di piano regolatore generale e dei piani particolareggiati di esecuzione".

L’art. 5 del Testo unico approvato con D.P.R. 6.6.2001, n. 380, nel fissare le competenze e responsabilità dello "sportello unico per l’edilizia", ha individuato quella di "fornire informazioni sulle materie di cui al punto a)" (cioè sul rilascio dei titoli abilitativi) "anche mediante predisposizione di un archivio informatico", al dichiarato fine di consentire a chiunque vi abbia interesse "l’accesso gratuito, anche in via telematica, … all’elenco delle domande presentate, allo stato del loro iter procedurale, nonché a tutte le possibili informazioni utili disponibili".

Al riguardo, inoltre, è stato recentemente ribadito che la legittimazione ad impugnare titoli abilitativi edilizi sussiste per il fatto stesso che il terzo di trova in una situazione, appunto, di "stabile collegamento" con la "zona" interessata dalla costruzione oggetto di concessione, a prescindere da ogni indagine sulla sussistenza di un ulteriore specifico interesse.

Per la giurisprudenza (Cons. Stato, sez. VI, 26 luglio 2001, n. 4123, e, con specifico riferimento alle concessioni in sanatoria, Cons. Stato, sez. V, 7 maggio 2008, n. 2086), il proprietario o il possessore dell’immobile o il semplice residente o domiciliato nella zona interessata è legittimato a ricorrere in ragione di tale stabile collegamento, idoneo a radicare una posizione d’interesse, differenziata rispetto a quella posseduta dal "quisque de populo", all’impugnazione di una concessione edilizia in sanatoria) (v. da ultimo Cons. Stato, sez. IV, 30 novembre 2009, n. 7491,).

 

N. 01993/2012 REG.PROV.COLL.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 54 del 2012, proposto da:

Stefania Romanelli, rappresentata e difesa dall'avv. Angela Ruotolo, con domicilio eletto presso la Segreteria del T.A.R. Toscana in Firenze, via Ricasoli n. 40;

contro

Comune di Fivizzano, in persona del Sindaco p.t.;

nei confronti di

Paolo Varanini, Luisella Guscioni;

per l'annullamento

del provvedimento prot. n. 16163 del 18.11.2011, con il quale il Responsabile dell'Area Gestione del Territorio, Arch. Paolo Pavoni, ha definitivamente negato alla Sig.ra Romanelli il diritto di accesso alla documentazione concernente il permesso di costruire prot. n. 6624 del 28.08.2010 rilasciato dal Comune di Fivizzano ai Sig.ri Paolo Varanini e Luisella Guscioni per la realizzazione di un immobile destinato ad abitazione civile su un'area contigua al terreno di proprietà della predetta Sig.ra Romanelli; nonchè di ogni altro atto connesso, presupposto o conseguente quand'anche sconosciuto e in particolare, per quanto occorrer possa, del provvedimento prot. n. 13877 del 30.09.2011, con il quale il medesimo Responsabile del Servizio Urbanistica e Paesaggio, Arch. Paolo Pavoni, aveva inizialmente negato il predetto diritto di accesso;

e, conseguentemente, perchè venga ordinata all’amministrazione l’esibizione del permesso di costruire prot. n. 6624/2010 e dei relativi allegati progettuali;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Vista la memoria difensiva prodotta dalla ricorrente a sostegno delle proprie difese;

Vista l’ordinanza collegiale n. 726 del 16 aprile 2012, con cui è stata disposta l’integrazione del contraddittorio nei confronti della controinteressata Guscioni Luisella, ritualmente eseguita;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 ottobre 2012 il dott. Eleonora Di Santo e uditi per le parti i difensori F. Gesess delegato da A. Ruotolo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Si espongono i fatti così come riferiti in ricorso.

La Sig.ra Romanelli, odierna ricorrente, è proprietaria di un fabbricato sito nel Comune di Fivizzano e catastalmente individuato al foglio 68, mappali 413 e 414 .

Detto fabbricato è posizionato ad una distanza di 50 mt ca. dall'area recentemente acquistata dal Sig. Varanini per la realizzazione di un edificio a destinazione residenziale.

Stante la situazione di criticità dell'insediamento in cui tali immobili ricadono - situazione ben nota all'Amministrazione comunale e dovuta sia ad una edificazione incontrollata e non supportata dalla doverosa attività di pianificazione ed urbanizzazione sia, in ultimo, al gravissimo stato di degrado della striscia di terreno di proprietà privata che funge da viabilità di accesso dell'intero comparto - a seguito dell'avvio delle opere di costruzione del menzionato edificio residenziale, la Sig.ra Romanelli si attivava al fine di conoscere se, almeno in tale sede, il Comune avesse provveduto ad assumere le iniziative necessarie a rendere sostenibile e conforme alla normativa urbanistico-edilizia vigente l'edificazione dell'area in parola e comunque per verificare la liceità e conformità dell'intervento in progetto.

In particolare, in data 23.8.2011 l'odierna ricorrente trasmetteva all'Ufficio Edilizia Privata un'istanza di accesso alla documentazione concernente il permesso di costruire n. 6624 del 28.8.2010, motivando tale richiesta in ragione del "rapporto di vicinitas intercorrente tra l'area di proprietà dell'odierna istante ed il terreno oggetto della ... domanda di accesso" e della necessità "di verificare la legittimità e la compatibilità urbanistica del progetto edilizio e delle varianti successivamente intervenute".

Nulla ricevendo da parte del Comune nei termini di legge, l'odierna ricorrente - al fine di prevenire qualsiasi forma di contenzioso - formulava al Difensore Civico istanza di riesame del diniego tacito formatosi sulla predetta domanda di ostensione, a mente dell'art. 25 della L. n. 241/1990.

Con provvedimento prot. n. 13877 del 30.9.2011, notificato alla Sig.ra Romanelli in data 17.10.2011 - mediante deposito presso l'Ufficio postale di Fivizzano- il Responsabile del Servizio Urbanistica e Paesaggio comunicava a quest’ultima che "esperite le formalità richieste dalla normativa vigente in materia e preso atto della «non autorizzazione» da parte del Sig. Varanini stesso ... non ... autorizza l'accesso agli atti" e "prega di fornire giuste motivazioni in base alle quali viene richiesto l'accesso ... essendo lo stesso correlato alla natura dell'interesse".

Con nota del 6.10.2011, indirizzata anche al Difensore Civico, la Sig.ra Romanelli – non avendo ancora ricevuto il suindicato diniego di accesso datato 30.9.2011 – chiedeva al Comune di riesaminare il diniego tacito formatosi, ai sensi dell’art. 25 della legge n. 241/1990, sull’istanza di accesso.

Con nota prot. n. 625 del 13.10.2011, il Difensore Civico ingiungeva, quindi, all'Amministrazione comunale "di voler provvedere, entro 30 giorni, a/ rilascio della documentazione richiesta dalla Sig.ra Stefania Romanelli" rilevando che l'istante "ha pieno e legittimo interesse ad ottenere ... i documenti richiesti a margine", poiché "la dottrina e la giurisprudenza costante sono unanimi in questa fattispecie a riconoscere al cittadino il diritto di acquisizione di documenti ...necessari per tutelare e difendere i propri legittimi interessi".

Poco dopo, con nota prot. n. 627 del 3.11.2011, facendo riferimento alla corrispondenza intercorsa con l'Amministrazione comunale – con la quale quest’ultima, con nota del 15.10.2011, aveva comunicato al Difensore Civico la conferma del diniego perché l’istanza di accesso non conteneva una puntuale individuazione dell’interesse che la sorreggeva, precisando che il diniego era limitato all’estrazione di copia e non alla visione degli atti, in quanto solo entro tali limiti i controinteressati avevano autorizzato l’accesso - il Difensore Civico ribadiva nuovamente che "la sig.ra Romanelli ha diritto pieno e legittimo di ottenere copia di tutti i documenti relativi al permesso di costruzione rilasciato ai sigg.ri Varanini Guscioni che edificano con un terreno confinante con la sua proprietà", precisando che i) "il diritto di accesso si esercita mediante esame visivo ed estrazione di copia dei documenti"; che ii) "il diniego dei proprietari ... è ininfluente per l'Amministrazione comunale che è obbligata soltanto a verificare se la richiedente è confinante o meno con i sopraddetti''; e, infine, che iii) in ogni caso "i documenti in oggetto debbano essere consegnati ai richiedenti per curare e difendere i loro interessi giuridici".

Quindi, con comunicazione prot. n. 16163 del 18.11.2011, conosciuta in data successiva al 22.11.2011, l'Amministrazione comunale negava definitivamente l'ostensione dei documenti richiesti rilevando che "proprio l'art. 24 (della L. n. 241/1990, ndr.) consente alle Amministrazioni di individuare le categorie di documenti da esse formati o comunque rientranti nella loro disponibilità sottratti all'accesso (comma 2), come, d'altro canto, (sempre per l'art. 24) non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell'operato delle pubbliche amministrazioni. Ciò basta ad evidenziare come non si tratti di un diritto assoluto sempre azionabile. Suo presupposto è l'esistenza di un interesse", mentre "la signora Romanelli nella prima lettera" aveva "fatto riferimento ad un generico controllo e nella seconda al fatto di essere vicina di casa, senza mai individuare l'interesse reale che la muoveva".

Avverso tale determinazione (nonché, ove occorrer possa, avverso il diniego di ostensione inizialmente opposto con la nota prot. n. 13877/2011), la Sig.ra Romanelli ha, quindi proposto il ricorso in esame, chiedendo l’annullamento degli atti in questione e che venga, conseguentemente, ordinato all’amministrazione di esibire il permesso di costruire prot. n. 6624/2010 e i relativi allegati progettuali.

Questi i motivi di doglianza dedotti a sostegno del gravame:

1) "Fondatezza della domanda di accesso. Violazione di legge. Falsa applicazione degli artt. 22 e ss. della L. n. 24111990 e del D.P.R. n. 18412006. Violazione dei principi di trasparenza, imparzialità e pubblicità dell'azione amministrativa. Eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento e della carenza dei presupposti", in quanto le affermazioni contenute nel diniego d’accesso datato 30.9.2011 e nel diniego di accesso opposto a seguito dell’intervento del Difensore Civico, sarebbero, sotto vari profili, erronee e palesemente in contrasto con la disciplina dell’accesso formulata dalla legge n. 241/1990;

2) "Violazione di legge. Violazione dell'art. 25 della L n. 24111990. Provvedimento emesso in mancanza del relativo potere", in quanto la disposizione in epigrafe prevede che ove l'Amministrazione non provveda ad emanare un provvedimento confermativo motivato del diniego nel termine di trenta giorni decorrente dal ricevimento della diffida da parte del Difensore Civico l'accesso deve intendersi consentito; ora, il predetto atto di diffida del Difensore Civico è datato 13 ottobre 2011, mentre il provvedimento di diniego dell'astensione della documentazione riguardante il permesso di costruire prot. n. 6624/201O risulta adottato in data 18 novembre 2011 e, quindi, ben oltre il menzionato termine di legge; potrebbe di conseguenza ritenersi (il condizionale è dovuto all'incertezza della data di ricevimento da parte del Comune di Fivizzano della nota del Difensore e, quindi, del dies a quo del computo dei relativi termini) che tale atto sia stato emanato in assenza del relativo potere a causa del decorso dei termini per provvedere di cui alla menzionata disposizione.

2. Va innanzitutto premesso che il ricorso in esame, notificato il 22.12.2011, risulta tempestivo ai sensi dell’art. 116 del c.p.a..

Infatti, come emerge dalla narrativa che precede, il provvedimento conclusivo del procedimento, attivato con l’istanza di accesso della ricorrente del 23.8.2011, è il provvedimento prot. n. 16163 del 18.11.2011, confermativo del diniego emesso a seguito dell’ultimo intervento del Difensore Civico, e spedito a mezzo posta il 21.11.2011 dall’amministrazione comunale alla Sig.ra Romanelli, la quale ha asserito di averlo ricevuto – senza che l’amministrazione comunale abbia fornito elementi probatori di segno contrario – solo in data successiva al 22.11.2011.

Nel merito il ricorso è fondato.

In via generale deve ricordarsi che la legge n. 241/1990, nel fornire definizioni e princìpi in materia di accesso, ha qualificato il "diritto di accesso" come il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi, mentre per "interessati" ha inteso tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso (art. 22, comma 1, lett. a e b).

Al contempo, la stessa legge n. 241/1990 conferisce al "diritto" di accesso, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, valore di "principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza" (art. 22, comma 2, come sostituito dalla legge n. 69/2009).

Circa il diritto di accesso agli atti in materia edilizia, l’individuazione della "situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso" (art. 22 della legge n. 241/1990) è operata, così come evidenziato dalla giurisprudenza amministrativa (cfr., Cons. di Stato, sez. IV, n. 2092/2010), direttamente dalla legislazione, che di seguito si riporta.

L’art. 31, comma 9, della legge 17.8.1942, n. 1150, già disponeva che "chiunque può prendere visione presso gli uffici comunali, della licenza edilizia e dei relativi atti di progetto e ricorrente contro il rilascio della licenza edilizia in quanto in contrasto con le disposizioni di leggi o dei regolamenti o con le prescrizioni di piano regolatore generale e dei piani particolareggiati di esecuzione".

L’art. 5 del Testo unico approvato con D.P.R. 6.6.2001, n. 380, nel fissare le competenze e responsabilità dello "sportello unico per l’edilizia", ha individuato quella di "fornire informazioni sulle materie di cui al punto a)" (cioè sul rilascio dei titoli abilitativi) "anche mediante predisposizione di un archivio informatico", al dichiarato fine di consentire a chiunque vi abbia interesse "l’accesso gratuito, anche in via telematica, … all’elenco delle domande presentate, allo stato del loro iter procedurale, nonché a tutte le possibili informazioni utili disponibili".

E, "circa la definizione dell’interesse "giuridicamente tutelato", la giurisprudenza amministrativa, se da un lato ha fornito del concetto di "chiunque" una portata non incondizionatamente espansiva, tale, cioè, da non ricomprendervi qualsiasi persona (come la formulazione letterale della norma potrebbe far supporre), al contempo ha fornito allo stesso concetto una portata sostanzialistica, che prescinde dalla sola titolarità di diritti reali insistenti su terreni direttamente confinanti con quello ove è stato realizzato l’intervento edilizio, ma ricomprende qualsiasi situazione, anche di fatto, di "stabile collegamento" con l’area comprendente il terreno edificato. In proposito, si è anche recentemente ribadito che la legittimazione ad impugnare titoli abilitativi edilizi sussiste per il fatto stesso che il terzo di trova in una situazione, appunto, di "stabile collegamento" con la "zona" interessata dalla costruzione oggetto di concessione, a prescindere da ogni indagine sulla sussistenza di un ulteriore specifico interesse.

Per la giurisprudenza (Cons. St., sez. VI, 26 luglio 2001, n. 4123, e, con specifico riferimento alle concessioni in sanatoria, Cons. St., V, 7 maggio 2008, n. 2086), il proprietario o il possessore dell’immobile o il semplice residente o domiciliato nella zona interessata è legittimato a ricorrere in ragione di tale stabile collegamento, idoneo a radicare una posizione d’interesse, differenziata rispetto a quella posseduta dal "quisque de populo", all’impugnazione di una concessione edilizia in sanatoria (v. da ultimo Cons. Stato, sez. IV, 30 novembre 2009, n. 7491)" (Cons. Stato, 14 aprile 2010, n. 2092).

Potendosi senz’altro applicare i principi sopra esposti anche quando si tratti di richieste di accesso agli atti in materia edilizia, non vi è dubbio – così come dedotto dalla ricorrente con il primo motivo di ricorso – che nella fattispecie in esame quest’ultima sia titolare del richiesto interesse, come è stato evidenziato nella relativa domanda, laddove la stessa ha esplicitamente fondato il proprio predetto interesse sul rapporto di vicinitas intercorrente tra il terreno di propria titolarità e quello di proprietà del sig. Varanini, nonché sulla necessità di verificare la legittimità e conformità urbanistico-edilizia del titolo ad aedificandum oggetto di estensione.

E tale posizione, in quanto qualificata e differenziata e non meramente emulativa o preordinata ad un controllo generalizzato dell'azione amministrativa, basta ai sensi dell'art. 22 della L. n. 241 de/1990 a legittimare il diritto di accesso alla documentazione amministrativa richiesta (cfr. Cons. Stato. Sez. V, 14 maggio 2010, n. 2966).

Sicchè, il diniego opposto dall’amministrazione comunale risulta, sotto il profilo esaminato, illegittimo.

A ciò si aggiunga che, sotto il profilo oggettivo, limitazioni all'accesso possono essere disposte unicamente nelle ipotesi tassativamente previste dal comma 1 e dal comma 6 dell'art. 24, ovvero in quelle ulteriori eventualmente individuate, ai sensi del comma 2 del medesimo art. 24, dai regolamenti di cui le Amministrazioni si siano dotate per disciplinare l'accesso alla documentazione in loro possesso.

Ma, la documentazione afferente la concessione edilizia rilasciata ai Sigg.ri Varanini e Guscioni, di cui l'odierna ricorrente ha domandato l'ostensione, non rientra – così come evidenziato dalla ricorrente - in alcuna delle summenzionate ipotesi e, pertanto, la relativa domanda di accesso non è suscettibile -sotto tale aspetto- di limitazioni.

Peraltro, a riguardo, nessuna valida ragione ostativa è stata esposta dall’amministrazione.

Né, nella fattispecie in esame, potrebbe invocarsi la prevalenza del diritto alla riservatezza del soggetto cui i documenti si riferiscono rispetto all'interesse dell'istante ad ottenere le informazioni cui l'istanza di accesso è preordinata, in quanto la documentazione oggetto della relativa domanda non investe nessuno dei dati -sensibili o sensibilissimi- la cui tutela giustifica la prevista residua facoltà di esclusione dell'accesso, sancita dal comma 7 del medesimo art. 24.

Pertanto, trova incondizionata applicazione il principio secondo cui all’art. 24, comma 7, della L. n. 241/1990 (per il quale "deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici"), senza che possa essere attribuito alcun rilievo alla "non autorizzazione" del soggetto cui i documenti si riferiscono - invocata dall'Amministrazione comunale a sostengo del diniego datato 30.9.2011 - giacché tale circostanza non vale a superare l'obbligo posto in capo alla P.A. di garantire la trasparenza dell'attività amministrativa, sussistendo presupposti oggettivi e soggettivi dell'accesso.

3. Il ricorso va, pertanto, accolto, con assorbimento dei profili di doglianza non esaminati.

Pertanto, va ordinato all’amministrazione di consentire l’accesso mediante l’esibizione ed il rilascio di copia dei documenti richiesti dalla ricorrente con l’istanza del 23 agosto 2011, acquisita al protocollo comunale il 26 agosto successivo.

L’accesso andrà consentito entro il limite di trenta giorni decorrente dalla comunicazione, o, se anteriore, notificazione della presente sentenza.

4. Quanto alle spese di giudizio, le stesse seguono la soccombenza e vengono liquidate come in dispositivo, in relazione al Comune intimato, mentre vengono compensate in relazione ai controinteressati, atteso il ruolo meno rilevante dagli stessi avuto nella vicenda contenziosa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, ordina l’esibizione ed il rilascio di copia dei documenti richiesti dalla ricorrente con l’istanza del 23 agosto 2011, acquisita al protocollo comunale il 26 agosto successivo.

L’accesso dovrà essere consentito entro il limite di trenta giorni decorrente dalla comunicazione, o, se anteriore, notificazione della presente sentenza.

Condanna il Comune a rifondere alla ricorrente le spese di giudizio che liquida nella complessiva somma di euro 2.500,00 (duemilacinquecento/00), oltre IVA e CPA.

Spese compensate in relazione ai controinteressati.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 11 ottobre 2012 con l'intervento dei magistrati:

Maurizio Nicolosi, Presidente

Eleonora Di Santo, Consigliere, Estensore

Gianluca Bellucci, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 07/12/2012

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